Comentario de libro:
“Sanción Administrativa, Análisis de los Criterios de Graduación: Proporcionalidad y Discrecionalidad”
Autores: Catalina Alejandra Baeza Marras y Joaquín Andrés Lepe Vergara
Editorial Ius Civile, 2021.
260 pp.
Brigitte Leal
Abogada de la Universidad de Chile
Máster en Derecho, New York University
Candidata a doctora en derecho, Universidad de Cambridge.
El libro “Sanción Administrativa, Análisis de los Criterios de Graduación: Proporcionalidad y Discrecionalidad” de la abogada Catalina Baeza y el abogado Joaquín Lepe trata aspectos específicos sobre el desarrollo práctico de las sanciones administrativas a nivel nacional. En cuanto tal, es un libro dedicado a un ámbito particular de las sanciones administrativas, pero que no sacrifica en ninguna medida la visión panorámica que el tratamiento de este tema demanda para ser comprendido cabalmente por estudiantes, investigadores y practicantes. El valioso aporte de este libro difícilmente puede resumirse, por lo que el objetivo de este comentario es invitar, encarecidamente, a su lectura.
El libro consta de cinco capítulos. El Capítulo I está dedicado al estudio de los aspectos generales de la sanción administrativa, especialmente su conceptualización y el debate – siempre recurrente en la realidad local – sobre su constitucionalidad. Luego, el Capítulo II trata los principios que forman parte del derecho administrativo sancionador. En este capítulo, el libro enfrenta temas elementales en la materia, empezando por la existencia o no de un único ius puniendi estatal que justifique el ejercicio de potestades sancionadoras. Además, el capítulo hábilmente distingue y clasifica los principios sustantivos y los principios procesales que dan contenido y forma al derecho administrativo sancionador chileno. La claridad para deslindar conceptual, doctrinaria y jurisprudencialmente las aristas administrativas de las penales hace de este capítulo un recurso extremadamente formativo para profesionales de ambas disciplinas. De alguna manera, estos dos primeros capítulos otorgan la visión panorámica necesaria sobre las sanciones administrativas en un plano teórico y normativo. El trabajo de fuentes es notable, abarcando literatura nacional y extranjera, así como jurisprudencia constitucional, judicial y administrativa reciente.
El Capítulo III y IV entran de lleno en el área específica tratada por el libro, dialogando mutuamente para abrir camino al Capítulo V, el cual representa el corazón de la investigación realizada. El Capítulo III trata la forma tradicional de controlar la discrecionalidad en la aplicación de la sanción administrativa. Lo hace introduciendo el concepto de potestad discrecional, así como sus características y las diversas clasificaciones que de ella ha realizado la literatura tanto nacional como comparada. Luego, el capítulo se hace cargo de cómo la discrecionalidad encuentra un marco teórico de análisis dentro de lo que comúnmente se conoce como “conceptos jurídicos indeterminados”. En este sentido, el capítulo contextualiza la discrecionalidad, para luego abordar las técnicas de control judicial a las cuales tal concepto se somete. Allí, cabe destacar la revisión del control por medio de los elementos reglados del acto, así como el control por medio de los principios generales del derecho.
El Capítulo IV, por su parte, aborda lo que el libro llama la “nueva forma” de control a través del principio de proporcionalidad en el derecho administrativo sancionador. Primero, el capítulo introduce el concepto de proporcionalidad. Posterior a ello, provee un detallado recorrido por su desarrollo histórico, poniendo especial énfasis en estudios comparados y, en particular, en la contribución que Robert Alexy famosamente realizó en torno al desarrollo de este principio en el marco del estudio de los derechos fundamentales. Luego, el capítulo trata el principio de proporcionalidad en el derecho comparado, distinguiendo entre los países que consagran de manera expresa tal principio, aquellos en que su consagración es discutida y aquellos donde no se consagra expresamente tal principio. Entre los primeros, cabe mencionar España, Canadá, así como otros casos dentro de la Unión Europea y Latinoamérica. Entre los segundos está Alemania, Estados Unidos e Israel. Entre los terceros, se encuentra Francia, Holanda, el Reino Unido y algunos países de Latinoamérica. Finalmente, el capítulo aborda el principio de proporcionalidad en Chile. En tal apartado, se refleja el esfuerzo sustantivo del libro por sistematizar el tratamiento de dicho principio en el derecho constitucional, penal y administrativo. Respecto de este último, se amplía su exposición en lo que a sanciones se refiere, y en particular en torno a las normas que establecen rangos o márgenes para imponer multas, así como al establecimiento de criterios legales objetivos para determinar la sanción administrativa. De esta manera, el capítulo IV resulta ser el lente perfecto tras el cual es posible observar, en lo que sigue del libro, el análisis de los criterios de graduación de las sanciones administrativas de multa.
El Capítulo V merece una especial consideración. Constituye, materialmente, la mitad del libro y, distintivamente, su contribución más genuina a la literatura nacional sobre sanciones administrativas. Si es posible identificar un elemento por el cual este libro debiera ser leído y recordado es, precisamente, por el contenido que este capítulo ofrece. El capítulo se titula “Análisis de los criterios de graduación de las sanciones de multa”, ofreciendo un análisis general y uno particular sobre dichos criterios. La generalidad viene dada por el tratamiento teórico y normativo de los criterios de graduación. La particularidad, en cambio, viene dada por un análisis minucioso de cada uno de los criterios identificados en el libro a este respecto, los cuales son: i) la importancia del daño causado, del peligro ocasionado o gravedad de la infracción; ii) el beneficio económico obtenido con motivo de la infracción; iii) la capacidad económica del infractor; iv) la intencionalidad en la comisión de la infracción; v) la conducta anterior del infractor y; vi) el número de personas afectadas.
En cuanto al análisis general de los criterios de graduación de las sanciones administrativas, el capítulo es valiente por dos razones. Primero, porque no escatima en esfuerzos de sistematizar e integrar los contenidos fundamentales a este respecto, lográndolo con especial astucia. La sección se dedica a revisar con especial esmero el contexto normativo de los criterios de graduación, así como su regulación normativa. Respecto de este último punto, revisa la regulación legal de los criterios de graduación, las bases metodológicas para la determinación de las sanciones, la conceptualización de los criterios de graduación, así como sus características, clasificaciones y aplicación práctica. En este sentido, la sección por si sola representa otro gran recorrido por los fundamentos sobre los cuales se sustenta el estudio de los criterios de graduación de las multas administrativas. Pero, la sección es también valiente porque pone en el centro de su contribución el análisis de un caso práctico. Que ese caso haya sido el caso Cascadas no es casualidad. En torno a él, tanto la doctrina como la jurisprudencia han manifestado diversas opiniones y posiciones normativas que han marcado un antes y un después en el tratamiento de los criterios de graduación de la multa. Sin duda, lo que más llama la atención del tratamiento del caso es la exposición completamente detallada de los hechos y de los argumentos del caso, la forma en que ellos se concatenan con la jurisprudencia y doctrina previa y posterior, así como sus implicancias para entender diversos criterios de graduación en particular. En este sentido, el libro se acerca a los modernos manuales de derecho administrativo de la tradición anglosajona, donde el estudio de sus materias se realiza, naturalmente, desde lo particular hacia lo general o, en otras palabras, desde un caso específico hacia sus precedentes y múltiples reacciones de la comunidad jurídica. Las bases empíricas de este libro son innegables, y es por ello que representa, sin duda, una nueva forma de aproximarse al estudio de los criterios de graduación de las sanciones.
En cuanto al análisis en particular de los criterios de graduación de las multas, la sección es increíblemente rica en contenidos, perspectivas y fuentes. Para los seis criterios anteriormente nombrados, se abordan tres ejes temáticos: la regulación normativa, el concepto y el tratamiento jurisprudencial del criterio. Esta estructura da cuenta de un interés por abordar el tema de una manera dinámica, esto es, partiendo por un análisis empírico de fuentes (legislación en sentido amplio), para luego otorgar un tratamiento conceptual y finalmente cerrar con un acabado estudio jurisprudencial. Este método, si bien ya está consagrado como forma de estudio del derecho administrativo nacional, es usado ahora para el estudio particular de los criterios de graduación. Ello hace que este libro no sea una nebulosa de contenidos, sino más bien una verdadera exaltación de las partículas elementales que han configurado al principio de proporcionalidad y al control de la discrecionalidad en los más variados sectores de referencia para el derecho administrativo, como el sector ambiental, el sector de energía, el sector educacional, el sector financiero, el sector sanitario, el sector de telecomunicaciones, el sector de seguridad social, por nombrar tan sólo algunos.
El esfuerzo investigativo detrás de este libro es visible y sorprendente. Ello permite una fluidez metodológica única, que facilita tremendamente su lectura. Su bibliografía es imponente, así como las fuentes normativas consultadas tanto en el contexto local como comparado. Pocas veces se encuentra un libro que se hace cargo de un tema microscópico – los criterios de graduación de las multas – sin sacrificar la mirada panorámica que tan bien le hace al estudio del derecho administrativo nacional. Por estas razones, es un libro que camina entre la tradición en el estudio del derecho administrativo sancionador – abordando su generalidad – y sus innovaciones – analizando elementos distintivos, puntos ciegos y fronteras –. Habrá que agradecer a Catalina Baeza y Joaquín Lepe, como autores de este libro, el temple con el cual recorrieron tales caminos y su generosidad por haberlos compartido.
