Recensión del libro “La potestad invalidatoria. Ejercicio, efectos e impugnación”, de Alicia De la Cruz Millar

Nota del editor: Esta es la novena entrada de una serie recensiones de recientes investigaciones nacionales sobre derecho administrativo publicadas por DER Ediciones

Tamara Arancibia Madariaga

Abogada, Licenciada en Ciencias Jurídicas por la PUCV

Magíster Derecho, Mención Derecho Público, Universidad de Chile

La potestad invalidatoria de la Administración es uno de aquellos temas que ha concitado la atención de nuestra doctrina por décadas. Como sabemos, hasta antes de la publicación -en el año 2003- de la Ley Nº 19.880, la discusión se centraba en la existencia misma de la potestad, con un fuerte cuestionamiento de su constitucionalidad. No obstante, después de la entrada en vigencia de dicha ley, que consagró esta institución expresamente en su artículo 53, dicha discusión se vio ampliamente superada y se concentró en la determinación de sus alcances y limitaciones.

En la actualidad, habiendo transcurrido más de veinte años de su reconocimiento legal, lo cierto es que aún no han podido despejarse las dudas que ha planteado esta particular forma de extinción de los actos administrativos. Si bien su inclusión con carácter general en la ley de bases significó un importante avance en la determinación de sus componentes esenciales, existen múltiples aspectos que siguen generando debate en el derecho administrativo chileno, atendida la falta de densidad normativa de la disposición que la regula. De todo ello da cuenta este nuevo libro de la destacada profesora Alicia De la Cruz, publicado por Der Ediciones.

La obra, como indica su autora, expone la tensión que se genera entre la primacía del principio de legalidad y la certeza jurídica, frente a la expulsión del ordenamiento jurídico -por decisión del propio órgano administrativo- de un acto que ya ha producido sus efectos. Frente a ello, desde el inicio de la lectura se nos plantean diversas interrogantes que nos invitan a reflexionar sobre el asunto: ¿qué ocurre si el acto es de contenido favorable?, ¿puede un acto administrativo seguir produciendo efectos, aunque tenga un vicio de legalidad comprobado?, ¿cuál es la entidad del vicio de ilegalidad que obligaría a la invalidación?, ¿qué rol cumple la audiencia previa en este procedimiento? Como se observa, son múltiples las cuestiones que generan incertidumbre en la implementación de esta potestad, y de la misma manera, existen distintas propuestas para resolverlas.

Frente a este escenario, la autora identifica con agudeza los puntos centrales que es imperativo abordar a la hora de estudiar la invalidación, ofreciendo un análisis crítico de la doctrina y la jurisprudencia, tanto judicial como administrativa, en la materia. En particular, destaca en su metodología el recurso constante a la revisión de casos concretos, fórmula especialmente ilustradora para entender el conflicto jurídico en cuestión y el razonamiento detrás de las decisiones adoptadas.

En cuanto a la estructura de la obra, esta se divide en cuatro capítulos. El primero, denominado “fundamentos de la potestad”, inicia con nociones básicas para el estudio de esta institución. Así, se refiere brevemente a la autotutela administrativa, en tanto la invalidación constituye una forma de expresión de aquella, y a la nulidad como presupuesto, reseñando aspectos históricos del desarrollo paralelo de esta sanción. En esta línea, realiza una referencia a la nulidad absoluta en sede civil para efectos de evaluar la plausibilidad de utilizar la normativa del derecho privado en la aplicación del derecho público en esta materia, atendida la ausencia de regulación en aspectos claves como la prescripción. En efecto: no parece razonable una nulidad imprescriptible, señala su autora. Asimismo, aborda las características del control jurisdiccional (objetivo/subjetivo) y los límites a los efectos de la anulabilidad de los actos.

El capítulo segundo se aboca al ejercicio de la potestad invalidatoria, definiendo sus elementos esenciales, a saber: la competencia para declararla, el alcance de dicha potestad, la forma en que ello debe ocurrir y su oportunidad. Todos aspectos que, como bien se expone en el libro, han propiciado la existencia de diversas posturas doctrinales y jurisprudenciales lo que no sorprende si, como ya se ha señalado, el artículo 53 de la Ley Nº 19.880 no se caracteriza por ser una norma especialmente robusta.

En lo que se refiere a quién invalida, la publicación da cuenta de las dificultades para determinar algo esencial: quién es el legitimado activo autorizado para ejercer la potestad. Este es un tema que no ha estado exento de contradicciones en la jurisprudencia, lo que se pone de relieve por la autora a propósito del control que puede ejercer un alcalde de los actos del director de obras municipales. Asimismo, interesante resulta el análisis del rol que cumple la Contraloría General de la República al respecto y sus cambios jurisprudenciales al ordenar la invalidación de determinados actos.

En cuanto a qué es lo que se invalida, se expone la discusión sobre el alcance a los actos administrativos terminales y actos de trámite, las consideraciones en torno a los derechos adquiridos como límite a la invalidación y la falta de claridad de la jurisprudencia a propósito de la denominada “invalidación impropia”. Enseguida, se refiere a la situación en la que se encuentran ciertas hipótesis que podrían generar confusión, esto es: los actos vencidos, los dictámenes, el trámite de toma de razón y los reglamentos.

En cuanto a cómo se invalida, la monografía parte por despejar un aspecto crucial, esto es, si la potestad de invalidatoria es discrecional o reglada y conecta este tema con el control de los actos de gobierno, materia ampliamente examinada recientemente con ocasión de los indultos y pensiones de gracia concedidos por el Presidente de la República a raíz de las protestas sociales del año 2019.

En este apartado, además se estudia la rebeldía de los servicios a invalidar aun ante la constatación de un vicio por la Contraloría o los tribunales de justicia, y el trámite de la audiencia previa, buscando dilucidar qué comprende esta etapa, considerada esencial para el ejercicio de la potestad.

Para finalizar este capítulo se analiza cuándo se invalida y los desafíos que surgen ante el plazo de caducidad de dos años fijado por la ley: ¿qué ocurre si quien solicita la invalidación es un particular y lo hace en el límite del vencimiento del plazo?, y ¿qué pasa si el servicio que dictó el acto viciado detecta la irregularidad cuando ya se venció el plazo? Son algunas de las cuestiones que se tratan de resolver.

En el tercer capítulo, sobre “efectos de la invalidación”, se aborda uno de los aspectos que más ha concitado la atención en la materia, dando cuenta de los límites establecidos por la jurisprudencia con base en la invocación de la existencia de derechos adquiridos, situaciones consolidadas y la protección a la confianza legítima, todas cuestiones ampliamente controvertidas en nuestro país.

La autora también revisa qué ocurre con los actos de contenido favorable, la eventual convalidación de los actos viciados y culmina con un análisis sobre la responsabilidad que podría generarse. En esta sección se busca responder a la siguiente pregunta: ¿toda ilegalidad trae aparejada la responsabilidad del Estado? Si bien existen vaivenes jurisprudenciales, es posible observar que la Corte Suprema se ha decantado por negar una asociación necesaria entre ambas figuras, estableciendo que se trata de nociones independientes.

Por último, el capítulo cuarto se dedica a analizar la eventual impugnación judicial tras un procedimiento administrativo de invalidación y sus alcances, aspecto que tampoco ha sido pacífico. La autora en este punto es clara en sostener una postura contraria a las restricciones de la revisión judicial, recalcando lo poco razonable de la negación a la posibilidad de impugnar tanto el acto que invalidó, como el que no lo hizo.

Este capítulo finaliza con una interesante revisión de la interpretación de la llamada “invalidación impropia”, reclamación ambiental regulada en el artículo 17 Nº8 de la Ley Nº 20.600 y la evolución que ha tenido desde su consagración.

En definitiva, se trata de un libro que destaca por ofrecer una excelente síntesis de los temas más relevantes que han estado en el centro de la determinación de los contornos de invalidación durante los últimos años, ofreciéndonos una mirada crítica de aspectos tan complejos como fundamentales de revisar en la materia.

Sin duda esta monografía constituye un valioso aporte al estudio de este tema, por lo que recomiendo su atenta lectura.