A propósito de un reciente trabajo publicado por Alejandro Vergara
Alejandro Cárcamo Righetti
Profesor de Derecho Administrativo
Universidad de Talca y Universidad Alberto Hurtado
En un reciente, interesante y provocativo trabajo publicado por el profesor Alejandro Vergara Blanco en la Revista de Derecho Administrativo Económico -N° 36, 2022-, titulado “Reglamento autónomo en la fallida propuesta de Constitución de 2022: Una isla de despotismo. Análisis basado en el texto, contexto e historia fidedigna de su establecimiento” [2], artículo redactado a propósito de la propuesta de nueva Constitución Política rechazada por la ciudadanía en el plebiscito del 4 de septiembre de 2022, se efectúan un conjunto de afirmaciones que resultan altamente polémicas y controvertibles -tales como, que la propuesta de nueva Constitución posibilitaba al Presidente de la República crear mandatos regulatorios, al mismo nivel que las leyes, a través de la técnica de los reglamentos autónomos [3]; que la Carta Fundamental vigente contempla, solo formalmente, una potestad reglamentaria autónoma en manos del Presidente de la República, ya que en virtud de lo dispuesto en su artículo 63 N° 20 ésta quedaría desdibujada, por lo que en la práctica chilena no han existido ejemplos de reglamentos autónomos [4]; que la propuesta de nueva Constitución establecía tres funciones estatales, pero con un nuevo equilibrio -o más bien, desequilibrio- en comparación a la actual [5]; que el Consejo de la justicia creado en la propuesta no aseguraba la independencia respecto de entidades ajenas a la administración de justicia, con riesgo de politización al interior de la judicatura [6]; que consagraba una debilitada Corte Constitucional [7]; que se establecía un rol exaltado del Presidente de la República a través de reglas vinculadas al principio de legalidad y la potestad reglamentaria autónoma [8]; que bajo el actual Código Político las normas generadas por el Presidente, como el caso de los reglamentos de ejecución, no son vinculantes para los tribunales de justicia [9]; que la propuesta contemplaba dos campos regulatorios autónomos y estancos, uno, de la ley, a cargo del poder legislativo -con materias taxativas-; y, otro, del reglamento autónomo, a cargo del Presidente de la República, generando una deslegalización y descongelación del rango normativo de la ley [10]; que contendría una serie de nuevos valores cuya configuración no se ha producido previamente en la sociedad toda, a través de usos y prácticas sociales, como por ejemplo, la perspectiva o enfoque de género, la plurinacionalidad o el pluralismo jurídico [11]; que la propuesta implicaba una degradación de ciertos derechos fundamentales, como el derecho de propiedad y la libertad económica e igualdad de trato, dado la injerencia que en la materia tendría el reglamento autónomo [12]; que alteraba el sistema de fuentes del derecho, perdiendo la ley su primado, pues el reglamento autónomo ocuparía un lugar equivalente, el cual no sería objeto de controles jurídicos [13]; que se dotaba al Presidente de la República de una potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no estén reservadas exclusivamente a la ley, con lo cual sería una especie de legislador en paralelo ratione materiae, cuyo campo no podría invadir el legislador parlamentario [14]; que lo anterior, podría permitir gobernar por simples decretos presidenciales que contengan reglamentos autónomos dirigidos a regular aquellas materias que fueron excluidas del dominio exclusivo de las leyes [15]; que la propuesta reestructuraría nuestro sistema de fuentes del derecho actual, ya que reconocería como tal, al reglamento [16]; que los reglamentos autónomos quedaban sin control jurídico alguno, pues ni la Contraloría, ni la Corte Constitucional por vía de inaplicabilidad, ni los tribunales podrían controlarlos [17]; que no cabe considerar que los reglamentos autónomos son un tipo de decreto, resolución u otro acto administrativo, por el carácter de fuente del derecho que asumen en la propuesta [18]; que no es efectivo que la propuesta replique el modelo de dominio legal mínimo de la Constitución de 1925 [19]; que alteraba el esquema tradicional de producción y ejecución de las fuentes del derecho, en que aquella le corresponde al Poder Legislativo y ésta a la Administración y al Poder Judicial [20]; que se creaba un hiperpresidencialismo y no un presidencialismo moderado o atenuado [21]; entre otras-.
Sin perjuicio de que podamos o no compartir algunas de las tantas afirmaciones realizadas -lo que de seguro dará lugar a variadas y numerosas reacciones en el foro y la academia administrativa nacional-, el modesto objeto de esta columna es analizar brevemente si es posible atribuir la calidad de fuente del derecho a los reglamentos supremos y, de paso, determinar si estos resultan o no obligatorios para los tribunales de justicia en los casos sometidos a su conocimiento y decisión.
Lo anterior, dado que, entre las manifestaciones realizadas por Vergara en el trabajo anteriormente indicado, sostiene que “…las normas generadas por el Presidente (como sería el caso de los reglamentos de ejecución) no son vinculantes para los tribunales. Esto es así, pues los tribunales juzgan en virtud de leyes y principios, que son las actuales fuentes democráticas del Derecho. Es a estas fuentes que ellos le deben lealtad” [22]. De este modo, el autor citado, niega el que las normas reglamentarias sean fuentes del derecho en nuestro sistema jurídico y, por ello, afirma que éstas no son obligatorias para los tribunales de justicia.
Primeramente, intentaremos desentrañar si los reglamentos constituyen una fuente del derecho administrativo, para lo cual, siendo dicha noción variable en su conceptualización y extensión, entenderemos por tal -para efectos de esta columna y considerando la noción empleada por Vergara en su trabajo- a la norma jurídica en sí misma.
Al respecto, nuestra doctrina nacional consigna que “…el reglamento constituye una de las fuentes más importantes del Derecho Administrativo…”, compartiendo con la ley, características tales como su obligatoriedad, coercibilidad, permanencia, abstracción y generalidad, ello, sin perjuicio de sus diferencias. En este contexto, el reglamento es susceptible de ser definido como “un acto de carácter normativo emanado del Poder Ejecutivo y, específicamente, de entre aquellas autoridades que tienen poder para dictarlo, subordinado a la ley y, por tanto, de rango inferior a la misma, cuyo objeto es ejecutar la ley o regular materias que no son propias de ella” [23], esto último, permitiendo distinguir entre reglamento de ejecución y reglamento autónomo o independiente, respectivamente. Incluso, la doctrina del derecho constitucional considera como fuente directa o inmediata de este último, a “los decretos, reglamentos, instrucciones y circulares dictadas por el Ejecutivo” [24]. Ahora bien, si los reglamentos son considerados como fuentes del derecho constitucional, difícilmente podría sostenerse que no lo son del derecho administrativo.
Por su parte, la doctrina del derecho comparado tradicionalmente ha tratado a los reglamentos como fuentes del derecho administrativo. Así ocurre con Parada, quien nos habla del “reglamento y otras fuentes del derecho administrativo” [25]; con Santamaría Pastor, quien a propósito del estudio del sistema normativo, incluye a los reglamentos [26]; con Cassagne, quien dentro de las fuentes del derecho administrativo, incardina al reglamento, señalando que es “el acto unilateral que emite un órgano de la Administración Pública, creador de normas jurídicas generales y obligatorias, que regula, por tanto, situaciones objetivas e impersonales…”, agregando que “los reglamentos constituyen fuentes del Derecho para la Administración Pública, aun cuando proceden de ella misma, ya que integran el bloque de legalidad, al cual los órganos administrativos deben ajustar su cometido…”, es decir, constituyen o integran el ordenamiento jurídico [27]; con Cosculluela, quien al analizar el ordenamiento administrativo incluye al reglamento, señalando que estos “…tienen siempre valor subordinado no sólo a la Constitución, sino también a las leyes y normas con valor de ley, debiendo recordar que ésta es precisamente la consecuencia que impone en el sistema de fuentes el <<imperio de la ley>> que consagra el Estado de Derecho” [28]; con Dromi, quien al revisar el ordenamiento jurídico administrativo, aborda los reglamentos [29]; entre otros autores.
Así, la calidad del reglamento, en cuanto fuente del derecho administrativo, no parece estar en discusión en la dogmática, pareciendo innecesario profundizar mayormente en el punto.
Por otro lado, concluyendo desde nuestra perspectiva que las normas reglamentarias sí constituyen una fuente del derecho, llamativo nos resulta que el autor cuyo trabajo comentamos, sostenga que los reglamentos supremos no resultan vinculantes para los tribunales de justicia en los casos sometidos a su conocimiento y decisión, señalando que sólo resulta obligatorio para estos la Constitución, la ley y los principios generales del derecho -estos últimos, particularmente cuando se trata de integrar los vacíos normativos del derecho positivo-.
Se consiga al efecto que “el reglamento, hasta ahora, no vincula a los tribunales, pues en el caso que tales reglamentos quebranten la ley, los tribunales deben lealtad a las leyes, las ejecutan, y no pueden contradecirlas; de ahí que en ese caso deben inaplicar los reglamentos” [30]. Complementa su afirmación, señalando que “de ahí que en todas las democracias reales el reglamento resulta ser una norma secundaria y subordinada a la ley, sin perjuicio del papel que cumple como complemento normativo de las leyes” [31].
Al respecto, es necesario previamente advertir, que un reglamento supremo -en nuestra opinión- sí responde a la naturaleza de un acto administrativo -acto normativo- en términos generales, atendido la amplia definición que el artículo 3° de la Ley N° 19.880 establece al efecto [32], quedando sometido, en consecuencia, a sus disposiciones. En ese escenario, el reglamento goza de presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad y, por ende, salvo que se impugne y se compruebe su irregularidad siendo dejado sin efecto -nulidad-, éste resulta plenamente obligatorio para la Administración del Estado, para los particulares y, por cierto, para los tribunales de justicia. Discusión aparte, es si el control jurisdiccional puede materializarse sólo por una acción anulatoria directa o, también, por excepción de ilegalidad o inconstitucionalidad.
Entonces, descartada la existencia de antijuridicidad en un reglamento, encontrándose éste vigente, debe ser necesaria y obligatoriamente aplicado por los tribunales de justicia, puesto que los órganos del Estado, conforme al artículo 6 de la Constitución, “…deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella…”, bajo la amenaza de comprometer su responsabilidad y de la aplicación de las demás sanciones que establezca la ley, normas dentro de las cuales, fuera de los preceptos legales, nos encontramos con las disposiciones de naturaleza reglamentaria, las que, por cierto, siempre deben respetar tanto en la forma como en el fondo los preceptos constitucionales y los legales, en virtud del principio de supremacía constitucional y de jerarquía normativa que se desprenden de la misma norma constitucional precedentemente citada.
Siendo la Constitución Política de la República -máxima norma del ordenamiento jurídico- la que crea los reglamentos supremos en tanto fuentes del derecho y autoriza a su dictación -artículo 35-, determinando la autoridad competente para emitirlos -artículo 32 N° 6-, estableciendo su subordinación a las normas constitucionales y legales -artículos 6°, 98 y 93 N° 9 y 16-, no podría un tribunal de justicia, legítimamente, ignorar su existencia o, derechamente, no aplicar sus disposiciones en un caso en que éste resulte aplicable, ya que constituye parte de nuestro derecho vigente o, lo que es lo mismo, del principio de juridicidad o de legalidad en sentido amplio.
Así, no compartimos la peculiar visión y categórica afirmación del profesor Vergara en la materia, por cuanto, por un lado, ello significa reducir a su mínima expresión o, en su extremo, eliminar toda eficacia práctica a las normas reglamentarias y, por el otro, implica dejar entregado al mero arbitrio del tribunal competente la aplicación o inaplicación de una disposición reglamentaria expresa y vigente, cuestión que pugna con el principio de juridicidad -artículos 6 y 7 de la Constitución-, con el de vinculación directa a la Constitución -inciso 2°, artículo 6 de la Constitución-, con el de interdicción de la arbitrariedad -artículo 19 N° 2 de la Constitución-, así como con las bases esenciales de un Estado Constitucional y Democrático de Derecho.
Ahora bien, lo que concluimos -como ya fue anticipado, valiendo la pena reiterarlo- supone naturalmente entender que los reglamentos deben siempre ajustarse a las prescripciones constitucionales y, en su caso, respetar el contenido de las normas de naturaleza legal, ello, en virtud del principio de supremacía constitucional y de jerarquía normativa. Así, encontrándonos ante una norma reglamentaria válida y vigente, ésta es plenamente vinculante para todos, incluidos, los organismos jurisdiccionales en los asuntos que deban resolver, ello, sin perjuicio de los controles -revisión de juridicidad- a los que se encuentran sujetos -ante el Tribunal Constitucional, ante la Contraloría General de la República y ante cualquier tribunal de justicia-.
[1] Licenciado en Ciencias Jurídicas Universidad de Talca; Abogado; Magíster en Derecho Constitucional y Derechos Humanos con mención en Derecho Procesal Constitucional por el Centro de Estudios Constitucionales de Chile de la Universidad de Talca; Doctorando en Derecho de la Universidad de Talca; Profesor de derecho administrativo en la Universidad de Talca y en la Universidad Alberto Hurtado. Profesor del Magíster LLM UC, de la Pontificia Universidad Católica de Chile y del Magíster en Derecho Público de la Universidad Central. Miembro del Instituto Chileno de Derecho Administrativo y de la Asociación de Derecho Administrativo de Chile. Adicionalmente, ejerce la profesión de manera independiente.
[2] Vergara Blanco, Alejandro. “Reglamento autónomo en la fallida propuesta de Constitución de 2022: Una isla de despotismo. Análisis basado en el texto, contexto e historia fidedigna de su establecimiento”, en: Revista de Derecho Administrativo Económico (N° 36, julio - diciembre 2022), pp. 335-367.
[3] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 336.
[4] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., pp. 339 y 343-344.
[5] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 340.
[6] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 341.
[7] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 341.
[8] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 342.
[9] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 343.
[10] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., pp. 345 y 360-361.
[11] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 346.
[12] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 347.
[13] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 348.
[14] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 349.
[15] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 350.
[16] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 351.
[17] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., pp. 352 y 353-354.
[18] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 353.
[19] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 360.
[20] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 366.
[21] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 367.
[22] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 343.
[23] Bermúdez Soto, Jorge. Derecho Administrativo General (Thomson Reuters, Tercera Edición Actualizada, 2014), pp. 74-77.
[24] Verdugo Marinkovic, Mario; Pfeffer Urquiaga, Emilio; Nogueira Alcalá, Humberto. Derecho Constitucional, Tomo I (Editorial Jurídica de Chile, Segunda Edición Actualizada, 1999), pp. 14-15.
[25] Parada, Ramón. Derecho Administrativo I, Parte General (Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Undécima Edición, 1999), p. 61.
[26] Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo, Volumen I (Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., Tercera Edición, 2000), pp. 305-358.
[27] Cassagne, Juan Carlos. Curso de Derecho Administrativo (La Ley, Décima Edición Actualizada y Ampliada, 2011), pp. 130-131.
[28] Cosculluela Montaner, Luis. Manual de Derecho Administrativo (Civitas, Novena Edición, 1998), p. 113.
[29] Dromi, Roberto. Derecho Administrativo (Ciudad Argentina, Octava Edición, 2000), pp. 210-211.
[30] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 345.
[31] Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 349.
[32] Contrariamente a lo sostenido por Vergara, quien señala, a propósito de la propuesta constitucional: “No veo forma institucional a través de la cual se puedan incluir en el control de “legalidad o constitucionalidad”, la que alcanza a los actos administrativos. Ya es excepcional la situación actual del control de los reglamentos de ejecución, que no son actos administrativos, por parte de la Contraloría, lo que hace bajo el amparo del control de legalidad. Pero no pareciera que sea posible pensar en un control de los reglamentos autónomos. Todo lo cual es un desajuste institucional”. Vergara Blanco, Alejandro, ob. cit., p. 364.