El principio pro administrado en la interpretación de las normas del derecho administrativo

lejandro Cárcamo Righetti[1]

Reconocida existencia y aplicación en la disciplina del derecho penal tiene el principio in dubio pro reo. Lo mismo acontece en el derecho del trabajo con el principio in dubio pro operario. Ambas, responden a locuciones latinas que expresan la máxima jurídica consistente en que, en caso de duda o conflicto en la hermenéutica de una norma, se debe favorecer al imputado, en el primer caso, o al trabajador, en el segundo. Es decir, frente a la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y fuentes formales del derecho, es deber del operador jurídico observar estos principios de favorabilidad en sentido amplio, lo que conlleva que siempre prevalecerá la interpretación más favorable al imputado o al trabajador, según corresponda.

En contraposición a lo que ocurre en el derecho penal o en el derecho del trabajo, en nuestro derecho administrativo nacional parece menos pacífica la existencia de un principio in dubio pro administrado, el cual impondría igual carga al intérprete de una norma integrante del ordenamiento jurídico administrativo, en relación con el administrado.

No obstante lo anterior, recientemente, con fecha 19 de julio de 2021, la Tercera Sala de la Corte Suprema, en causa rol N° 5.205-2021, revocó la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Rancagua, de fecha 04 de enero de 2021, en causa rol N° 30-2020, acogiendo un recurso de reclamación contra la Superintendencia de Educación, lo anterior, en razón de la confusión provocada al actor al utilizar la reclamada dos vías de notificación de las resoluciones del procedimiento administrativo, por un lado la carta certificada y, por el otro, el correo electrónico.

En definitiva, nuestra Corte Suprema, sentencia que: “Así, en las condiciones descritas, cabe concluir que el sujeto pasivo del procedimiento administrativo sólo tomó conocimiento efectivo del acto terminal, esto es la Resolución N°019/PA/06/273, el día 2 de agosto de 2019, toda vez que no hay antecedentes que permitan establecer una notificación válida en una fecha anterior, cuestión que se afinca en la aplicación de los principios contemplados en la Ley N° 19.880, en especial el de impugnabilidad y transparencia, que obligan a realizar una interpretación pro administrado en esta materia, dando aplicación a la notificación tácita establecida en el artículo 47 del referido cuerpo normativo” (énfasis añadido).

Lo anterior, implica un reconocimiento y aplicación expresa del principio in dubio pro administrado, el cual, en mi opinión, debiera siempre ser considerado como un criterio en la interpretación de nuestro derecho administrativo, de tal manera que frente a las dudas o conflictos que puedan generarse en la determinación del correcto sentido y alcance de una norma jurídica, ésta deba ser interpretada y aplicada de la manera que más favorezca al administrado -principio pro omine o favor persona-. Ello se justifica, en el entendido que la relación jurídica entre los organismos de la Administración del Estado y las personas suele ser asimétrica, de supraordenación, encontrándose en permanente tensión el ejercicio de las potestades públicas de los primeros con los derechos subjetivos de los individuos.

En todo caso, cabe señalar que ya con anterioridad, a través de algunos votos de minoría, el Ministro Señor Muñoz -miembro de la tercera sala de la Corte Suprema- había reconocido vigencia y aplicación al principio.

Una muestra de ello es el voto de minoría consignado en la sentencia definitiva de fecha 20 de mayo de 2020, pronunciada en causa rol N° 33.022-2020, sobre recurso de protección interpuesto contra la Corporación Administrativa del Poder Judicial por declarar inadmisible la postulación del recurrente en concursos de selección de personal para escalafón secundario, el cual fue rechazado por la Corte de Apelaciones de Arica y confirmado posteriormente por la Corte Suprema. El voto de minoría, en el considerando G.-, expresó: “Luego, resulta plenamente aplicable en la especie el artículo 12 letra e) del Estatuto Administrativo, desde que canaliza plenamente los principios que se vienen explicitando al fijar un límite para considerar la inhabilidad que viene asociada a la sanción de haber cesado un cargo público como consecuencia de haber obtenido una calificación deficiente, o por medida disciplinaria y, porque el artículo 295 del Código Orgánico de Tribunales, nada dice sobre ese aspecto, de manera que, en una exegesis orgánica del ordenamiento jurídico y respetuosa de las garantías fundamentales del administrado sancionado, debe estarse a su texto, en que expresamente reglamenta el asunto teniendo además, presente, que la referida normativa debe interpretarse bajo la luz del principio pro administrado que se identifica con el "pro homine o favor persona", el cual tiene por objeto aplicar siempre la norma que mejor asegure y garantice la vigencia de los derechos -en este caso- de la recurrente sancionada administrativamente, en el año 2011” (énfasis añadido).

El mismo Ministro Señor Muñoz, en voto de minoría consignado en sentencia definitiva de fecha 28 de mayo de 2020, pronunciada en causa rol N° 7.410-2019, sobre recurso de casación en el fondo rechazado, en juicio sobre demanda principal de nulidad de derecho público y, en subsidio, de nulidad absoluta, en el considerando 5°, sobre rechazo de la excepción de prescripción, literales f.- y g.-, consignó: “f.- Principio de interpretación pro administrado. El profesor García de Enterría expresa que la jurisprudencia española ha desarrollado el principio de la referencia, citando al efecto la sentencia de 24 de julio de 1989, que expresa que debe tenerse en cuenta "que el principio de prohibición de la interpretación contra cives obliga a buscar la más favorable a la subsistencia de la acción, máxime cuando se trata de acciones personales" (obra citada, página 431). g.- En todo caso, el principio de interpretación pro administrado se identifica con el "pro homine o favor persona", que tiene por objeto aplicar siempre la norma que mejor asegure y garantice la vigencia de los derechos” (énfasis añadido). En el mismo sentido, es utilizado el principio pro administrado, para fundamentar su voto de minoría en sentencia definitiva de fecha 12 de noviembre de 2020, pronunciada en causa rol N° 14.812-2020.

Finalmente, en voto de minoría consignado en sentencia definitiva de fecha 01 de junio de 2020, pronunciada en causa rol N° 29.094-2019, sobre recurso de casación en el fondo rechazado, en juicio sobre indemnización de perjuicios por responsabilidad extracontractual, nuevamente utiliza el principio señalado para fundamentar su voto disidente.

En este contexto, me parece que lo recientemente resuelto en la causa rol N° 5.205-2021, con fecha 19 de julio de 2021, así como los votos de minoría anteriormente citados, pavimentan la ruta en el sentido de reconocer y dar plena aplicación al principio in dubio pro administrado como un importante criterio de interpretación de las normas del ordenamiento jurídico administrativo en nuestro medio jurídico nacional, en especial, cuando ella es realizada por la autoridad judicial.

[1] Licenciado en Ciencias Jurídicas Universidad de Talca; Abogado; Magíster en Derecho Constitucional y Derechos Humanos con mención en Derecho Procesal Constitucional por el Centro de Estudios Constitucionales de Chile de la Universidad de Talca; Profesor de derecho administrativo en la Universidad Diego Portales, en la Universidad de Talca y en la Universidad Alberto Hurtado. Profesor del Magíster LLM UC, de la Pontificia Universidad Católica de Chile y del Magíster en Derecho Público de la Universidad Central. Miembro del Instituto Chileno de Derecho Administrativo y de la Asociación de Derecho Administrativo de Chile. Adicionalmente, ejerce la profesión de manera independiente.